关于湖北省襄阳市、荆门市农村土地流转工作的考察报告

来源: 发布时间：2014-11-05 字体：[ 大 中 小 ]

　　根据市十一届政协第十三次常委会议“推进农村土地流转，拓展农民增收渠道”协商专题调研方案，2014年8月11-15日，市政协副主席陈德新、杨展里率队赴湖北省襄阳市、荆门市学习考察。现将学习考察的有关情况报告如下：

　　一、特色经验

　　襄阳、荆门作为农业大市和国家重要产粮区，坚持把农业农村工作放在重要位置，深化改革，勇于创新，在推进农村土地流转，拓展农民增收渠道方面开展了一些富有特色的探索实践。

　　1. 培育新型农业经营主体，推进规模化经营。面对城镇化加速发展，农民逐渐脱离农业生产的形势，襄阳、荆门以培育新型经营主体为载体，推进土地规模化经营。一是培育新型农业经营主体。在传统的家庭联产承包责任制基础上，培育发展农民合作社、种养大户、家庭农场、农民合作社联合社等新型经营主体，破解“谁来种地”难题。襄阳市有农民合作社4689家、家庭农场2819家、专业种养大户20285家，共流转土地212.53万亩，占家庭承包经营总面积的35.5%。荆门市有农民合作社4000家、家庭农场500家、种养大户5590家，共流转土地150万亩，占家庭承包经营总面积40%。二是发展混合型经营主体。吸引社会资本、工商资本进入农业领域，推动土地规模化流转，以“公司+基地+农户”混合型主体发展适合企业化经营的现代种养业，推行“订单式生产、保底价收购、市场化销售”的生产销售模式，实现企业、农户共赢。襄阳市、荆门市分别有农业产业化龙头企业310家、207家，在规模经营土地中，企业或企业与农户合作经营的达到70%。三是开展社会化托管经营。依托龙头企业和农民专业合作社等对农户承包土地开展托管半托管服务，为离地农户提供“种、收、销”一整套经营服务，既使农民摆脱土地束缚，安心从事非农生产，又有效解决农民进城后土地撂荒问题，提高土地利用率和产出效益，确保农业生产稳定。

　　2. 创新土地流转模式，推进多样化流转。在土地转包、出租、互换、转让、租赁等传统流转模式之外，积极进行探索创新。一是多途径推动土地流转。通过政策引导、财政扶持、金融支持等方式，充分发挥龙头企业、主导产业、专业合作社、工商资本、种养能手、典型示范的带动作用，推动土地流转。二是组建土地股份合作社。农户将承包土地作为股份交由土地股份合作社，协商确定农户保底分红标准，由合作社采取向外出租土地、自主经营、与企业联合经营等方式统一经营，入股农户可从合作社获取打工收入。合作社每年提取30%收益建立风险基金，防范市场和农业经营风险，确保入股农户收益。土地股份合作社目前尚处于试点阶段，襄阳市、荆门市分别有土地股份合作社29家、34家，流转土地总面积近13万亩。三是创新土地存贷合作社。农户将土地“存”到土地存贷合作社，合作社作为中间机构做好土地测量、信息发布、价格商谈等工作，需要土地的企业或其他经济组织从合作社“贷”出土地，按照约定标准向农户支付租金等利益。组建土地存贷合作社避免了农户承包土地的零散、无序、低效率流转，提高了土地流转的规模、速度和效率。

　　3. 完善土地流转服务网络，推进规范化流转。襄阳市、荆门市把建设土地流转服务网络作为创新农村经营机制，推进土地流转的基础工作大力推进。一是搭好流转交易平台。襄阳市在南漳县和襄州区成立县级农村综合产权交易中心，建立交易大厅、电子交易网站等设施，将辖区内农村土地流转等产权交易全部纳入交易中心进行。荆门市在建立县、乡、村三级土地流转服务中心的基础上，成立全市农村土地流转交易市场，并与武汉农村产权交易所对接。二是建好流转信息库。采取“多方收集、统一建库、属地管理、多级共享”的原则，收集土地流转供求信息，建立市、县、乡、村四级土地流转信息数据库，并进行分类登记，实现数据同步、信息共享，推动土地有序流转。三是执行好流转规程。以实施流转协议合同制和登记备案制为重点，制定并落实土地流转规程。在乡镇土地流转服务中心建立流转档案，在镇、村建立流转台账，对流转合同及有关资料进行登记备案，供公众查询。建立合理的流转价格形成机制，依据土地区位、基础条件等的差异制定不同的基准价格，为流转双方提供价格依据。

　　4. 健全流转纠纷调处体系，推进低风险流转。在这方面，襄阳和荆门的主要做法有：一是做好确权颁证工作。在全面开展二轮承包的基础上，到2013年底，襄阳市共发放《农村土地承包经营权证》89.58万份，荆门市共确权农村土地321.21万亩。通过土地确权，解决了农户承包土地面积不准、界址不清等问题，为推进土地流转提供了前提。二是建立纠纷仲裁调解制度。以县级农村土地流转仲裁委员会为中心，建立乡镇土地承包、流转纠纷仲裁机构，和覆盖所有村级集体经济组织的调解机构，聘请仲裁员、调解员开展土地纠纷仲裁和调解工作，化解因土地流转引发的各类纠纷矛盾。定期开展仲裁员、调解员业务培训，提升仲裁、调解能力。三是加强流转风险防范。建立工商资本租赁农户承包土地资质准入制度，对其农业生产经营和履约能力进行审核。对从事农业生产经营的工商资本进行动态监控，防止改变土地用途从事非农非粮经营，确保农业生产稳定和粮食安全。建立土地流转风险金和租金预付制度，降低流转风险，确保农民利益。建立农地复垦复耕保证金制度，防止对土地的破坏性开发使用。

　　二、几点启示

　　农业是国民经济的基础，土地是农业发展之基。土地流转是发展现代农业，拓展农民增收渠道的重要途径。襄阳市、荆门市在推进农村土地流转方面的特色经验做法给我们以下启示：

　　启示一：推进农村土地流转，必须保护承包农户合法利益。立足于让农民更多分享土地流转后，因土地资源配置效率提高而增加的收益，激发农民土地流转积极性。一是加快农地确权颁证工作。落实和明晰土地承包经营权，做好农地确权颁证工作，对于稳定农地承包关系，保障农民土地权益，刺激对土地的长期规划和投入等具有重要意义，更是推进土地流转的基础性工作。就我市而言，可在海门市试点的基础上，加快推进地籍调查，妥善解决二轮承包遗留问题，扩大土地确权试点工作，并适时推广到全市。在确权过程中，根据实际情况，可采取“确权确地”或“确权确股不确地”两种形式。二是尊重农民主体地位。要牢固树立农民是承包土地的权利人，是土地流转主体的思想，充分尊重农民主体地位。土地经营权是否流转、流转价格如何确定、采取哪种流转形式、流转多长期限等均应由承包农户自主决定，流转合同也只能由承包农户或其书面委托的人可以签订。政府和其他组织只能进行规范引导、提出建议、提供服务，而不能进行强迫、干扰和限制。三是加强流转宣传工作。针对农民对土地的保障依赖心理，通过多种方式和渠道，加强对土地流转政策、效益、态势、典型等的宣传，做好承包权与经营权相分离的解释工作，消除农户对土地经营权流转后就失去土地、失去保障等的疑虑，营造良好的流转氛围。

　　启示二：推进农村土地流转，必须建好农村产权交易市场。健全完善的农村产权交易市场是推进农村土地规范有序流转的重要平台。一是建设产权交易市场。在现有农村土地流转服务中心的基础上，实现乡镇土地流转服务中心全覆盖，做好辖区内承包土地流转服务工作。试点建立县级农村产权综合交易市场，探索建立市级农村产权综合交易中心，鼓励引导农村土地等各类产权进场交易，实现土地经营权、土地股权等的市场化流转，通过市场确定交易价格、交易方式，实现土地等产权的有序规范高效流转。二是完善交易规则。分门别类制定土地等产权交易规则，制定价格评估、土地测量、合同签订与鉴证、招投标、大宗生产资料采购和农产品交易等规则，力求配套、完善、实用。三是构建“一站式”服务。通过多种方式收集整合市、县、镇、村的土地等产权信息，建立数据库。协助开展价格评估、合同签订、法律咨询、登记备案、产权变更、办理农业保险等工作。开展农民专业合作社大宗生产资料采购和农产品交易服务，节约成本，提升竞争力和利润率，构建产权交易市场的“一站式”服务。

　　启示三：推进农村土地流转，必须做好土地流转风险防范。农业经营具有不同于工商业生产的特殊因素，面临一些特殊的风险，必须做好防范工作。一是适度规模经营。我市人多地少，土地经营规模要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，还要考虑市场行情、天气气候、基础设施、农业品种等风险，流转规模要适度，不是越大越好，越集中越好。要因地制宜，不搞一刀切，不能脱离实际地盲目追求规模化经营，不能违背农民意愿进行人为的“归大堆”、“垒大户”，确保农民利益不受损害。二是监管好工商资本。要做好工商资本进入农业领域的资格核查和项目审查，包括法人资格、资金实力、农业经营能力和履约能力。加强对经营项目的引导和监管，切实提升土地流转质量和效益，防止将流转的农地改变用途，用于非粮食生产或非农业开发，甚至是破坏性使用土地，影响粮食安全和土地的可持续性利用。三是建立风险保证金。加强对工商资本和农业大户的跟踪管理，推行土地租金预付和逐年增长制度。由县（市、区）统筹出资，建立县级土地流转风险基金，以防因单方毁约、土地征收、权属纠纷等导致的流转风险。由村集体经济组织、龙头企业、专业合作社、种养大户每年提取30%收益或利润，建立经营风险保证金，以防因市场、气候等导致的经营风险，维护好农民利益。

　　启示四：推进农村土地流转，必须做好用地政策扶持工作。通过农地政策扶持，配套好农业基础设施，改善生产条件，为规模化经营创造良好条件。一是统筹土地综合整治。统筹安排土地综合整治专项资金，将土地综合整治与推进农村土地流转、新农村建设结合起来，做好搬迁安置、土地平整、水利建设、道路畅通、环境绿化等工作，以连片平整的土地、畅通完备的设施吸引更多更优的龙头企业、种植大户进行规模经营。二是放宽土地农业用途范围。在不损害土地耕作条件和基本农田保护的情况下，可将包括果树种植、禽畜水产养殖、苗木花卉等均视作农业用途。对因生产经营需要而建造的仓库、晒场、田间机耕道路、生产管理用房、加工包装车间等配套设施用地也可视作农业用途，所占土地不纳入建设用地指标，并适当简化用地审批手续，以解决农业生产设施用地用房问题。